1938年12月19日至21日，国民政府军事委员会在陕西武功召开军事会议，蒋介石、何应钦、徐永昌和长江以北各战区及西安行营所属主要官员程潜、卫立煌、李宗仁、李品仙、朱绍良、鹿钟麟、于学忠、赵戴文、马步芳、傅作义、蒋鼎文等参加。会议总结了国民党战场16个月以来抗击日军的情况，检讨了不能取胜和失利的原因，研究了改进作战的方法，确定了第二阶段抗战的战略方针和任务。会议提出：从卢沟桥事变起到武汉失守为止，是第一期抗战，是全部的正规战。武汉失守后为抗战第二阶段的开始，在战略上为全面战。蒋介石在会上作长篇讲话，强调第二阶段抗战政治重于军事，军令、军政必须统一。会议决定取消西安行营，成立天水行营。